כשהעיר מכירה בתושבים והמדינה רואה רק עובדים: מהגרי עבודה בתל אביב
מדיניות עירונית המבוססת על מגורים, שירותים והשתתפות הפכה מהגרים לא־מוכרים לנושאי זכויות מקומיות — בלי לפתור את מעמדם מול המדינה.
קרדיט תמונה: מקור התמונה Anatoli Axelrod CC BY 3.0 Wikimedia Commons
כאשר המדינה מכירה רק ב״עובדים״, העיר יכולה להכיר בתושבים נושאי זכויות — אך אינה יכולה לבדה להעניק להם מעמד חוקי.
מושגי יסוד בקצרה
חברות עירונית היא הכרה באדם כחלק מן העיר מכוח מגוריו וחייו בה, גם אם הוא אינו אזרח המדינה ואפילו אם מעמדו אינו מוסדר. במקרה של תל אביב, ההכרה באה לידי ביטוי בזכאות לשירותים, במידע על זכויות ובאפשרויות להשתתף בחיי הקהילה.
שילוב אינו מתמצה במתן סיוע נקודתי, אלא כולל את היכולת להשתמש בזכויות ולהשמיע תביעות במרחב הציבורי. המאמר מראה כיצד שירותים והשתתפות יחד משנים את השאלה מי נחשב חבר לגיטימי בחברה המקומית.
העיר כזירה שבה הגירה נעשית לחיים משותפים
המדינה מחליטה מי רשאי להיכנס ומי יורחק, אך העיר פוגשת את תוצאות ההחלטות בדיור, בבתי הספר, במרפאות וברחובות. הפער הזה הופך את השלטון המקומי ממבצע פסיבי של מדיניות לאומית לשחקן שמפתח סדר יום משלו.
תל אביב גם עברה שינוי כלכלי ודמוגרפי שהגביר את הביקוש לעבודה בשירותים וריכז מהגרים בשכונות הדרום. במקביל, התחזקותה היחסית של האוטונומיה העירונית אפשרה לה לנסח תגובה שאינה זהה למדיניות המרכזית.
שלושה מנגנונים ששינו את גבולות ההשתייכות
העירייה הכניסה את סוגיית מהגרי העבודה לסדר היום הפוליטי המקומי, הקצתה שירותים וזכויות בלי להתנות אותם במעמד פורמלי, וסיפקה כלים שאפשרו להשתמש בזכויות. לצד זאת היא פתחה מרחבים חברתיים, תרבותיים ופוליטיים להשתתפות של קבוצות שהמדינה לא הכירה בהן כתושבים לגיטימיים.
שלושת המנגנונים יצרו בפועל הגדרה של זכאות המבוססת על טריטוריה ועל מגורים. הם לא שינו את חוקי האזרחות, אך שינו את חוויית החברות ואת יכולת הפעולה של המהגרים בתוך העיר.
מדוע נוצר פער בין מדיניות המדינה למדיניות העיר?
המדינה התמקדה בשליטה בהגירה ובהרחקת מי שלא היה להם מעמד, ואילו העיר נדרשה לטפל בצרכים של אנשים שחיו בתחומה בפועל. המאמר מתמצת את הגישה הלאומית במשפט ״אין מהגרים, אלא רק עובדים״, שמפריד בין תרומתם לשוק העבודה לבין חייהם כתושבים. כאשר המדינה נמנעה מתשתית לשילוב, האחריות המעשית עברה לרשות המקומית ולארגוני חברה אזרחית.
כיצד התפתחה הגירת העבודה הלא־יהודית לישראל בשנות התשעים?
הגיוס הרחב של עובדים מחוץ לישראל החל לאחר שהממשלה צמצמה בראשית 1993 את כניסתם של עובדים פלסטינים מן השטחים. עובדים הובאו לענפי הבנייה, החקלאות, הסיעוד והשירותים כפתרון זמני וזול למחסור בעבודה. התהליך הממוסד יצר גם אוכלוסייה גדולה של חסרי מעמד, ובהם מי שנשארו לאחר אשרת תייר או עזבו מעסיק שאליו נקשר היתר העבודה שלהם.
מה היו שלושת השלבים בשינוי המדיניות העירונית?
השלב הראשון, מראשית שנות התשעים עד תחילת 1996, התאפיין בהימנעות ובהלה ובתיאור המהגרים כאיום על שכונות הדרום. בשנים 1996–1998 עברו הדרגים המקצועיים תהליך של העלאת מודעות והחלו לראות בנוכחות המהגרים מציאות מתמשכת ולא תופעה זמנית. מסוף 1998 הגיעה תקופת ההכרה, שבה הנושא עלה מן הדרג המקצועי אל ההנהגה הפוליטית והפך למדיניות עירונית מוצהרת.
מה אפשר את המעבר מבהלה להכרה?
ידע מקצועי מן השטח חשף לעובדי הרווחה והתכנון את הצרכים הקבועים של מהגרים וילדיהם. למידה מערים אחרות סייעה למסגר גיוון אתני כפוטנציאל להתחדשות עירונית ולא רק כנטל, והבחירות המקומיות של 1998 יצרו הזדמנות פוליטית חדשה. השילוב בין מומחיות, רשתות עירוניות ושינוי הנהגה תרגם מודעות למדיניות.
מה היה תפקידו של מרכז מסיל״ה?
מסיל״ה, שהוקם ביולי 1999, ריכז שירותי רווחה ומידע עבור הקהילות הזרות בעיר. המרכז בנה קשרי אמון, איתר מסגרות חינוך לא־רשמיות, הכשיר צוותי גנים בשפות הקהילה ותיווך בין מהגרים לבין מוסדות עירוניים. הוא הפך את ההכרה הסמלית ב״תל אביבים החדשים״ לתשתית יומיומית של גישה לשירותים.
כיצד החינוך הפך לזירת שילוב עירונית?
העירייה סייעה לגנים שהפעילו מהגרים והנגישה את האפשרות של ילדי מהגרים ללמוד במסגרות ציבוריות. בספטמבר 2001 נפתחו כיתות קדם־יסודיות לילדי עובדים זרים בבית ספר בדרום העיר, ובתי הספר באזור נעשו מרחבים רב־תרבותיים. המדיניות המקומית הקדימה במקרים מסוימים את המדינה ולחצה עליה להכיר בשירות שכבר ניתן בפועל.
כיצד תושבות עירונית שינתה את הגדרת הזכאות?
העיר העניקה שירותים למי שחיו בתחומה בלי לדרוש תחילה אזרחות או מעמד חוקי קבוע. בכך היא העבירה את בסיס הזכאות מן החברות הלאומית אל הקשר הטריטוריאלי של מגורים בעיר. המהגרים נעשו נושאי זכויות מקומיות, גם כאשר המדינה המשיכה לראות בהם אוכלוסייה שאינה אמורה להשתקע.
מה ההבדל בין מתן שירותים לבין העצמה פוליטית?
מתן שירותים מספק חינוך, רווחה ומידע, ואילו העצמה מעניקה לקהילה יכולת להתארגן, לבחור נציגים ולהציב דרישות. מסיל״ה עודד נציגים פיליפינים, אפריקאים ולטינו־אמריקאים לשמש גשר לקהילותיהם וסייע ביצירת חוברת זכויות. כך נוצרה תשתית להשתתפות שלא הייתה תלויה רק ביחסים פרטניים עם עובד עירייה.
אילו תוצאות בלתי מתוכננות נולדו מארגון הקהילות?
העירייה ביקשה בתחילה ליצור הנהגה שתקל על התיווך ועל אספקת השירותים. בפועל, הקבוצות האתניות נעשו מאורגנות ופוליטיות יותר, והנהגתן החלה להעלות תביעות להסדרה ולהגנה מפני מעצר וגירוש. כלי שנועד לשפר ניהול מקומי יצר אפוא סוכנות עצמאית שיכולה הייתה לחרוג מסדר היום העירוני.
מדוע נוצר מתח בין מסיל״ה לבין מנהיגי המהגרים?
מסיל״ה ביקש להתמקד בצרכים היומיומיים שהעיר יכולה לטפל בהם, כמו חינוך, רווחה ומידע. מנהיגי הקהילות רצו שהעיר תתערב גם בהסדרת מעמד, במעצרים ובגירוש — סוגיות שהעירייה תפסה כשייכות למדינה. הפער חשף שההבחנה בין שירות מקומי ״לא־פוליטי״ לבין מדיניות לאומית היא עצמה בחירה פוליטית.
האם תל אביב החליפה את המדינה במדיניות ההגירה?
לא, משום שהעיר לא שלטה בכניסה למדינה, בהיתרי שהייה, בהסדרה או בגירוש. היא פעלה בתחומים שבהם נהנתה מאוטונומיה יחסית, אך נשארה תלויה במשרדי הממשלה ובמשאבים לאומיים. תרומתה הייתה יצירת פוליטיקה חלופית של שילוב, ולא הקמת משטר אזרחות עצמאי.
מה היו גבולותיה של החברות העירונית?
השירותים המקומיים נרמלו את נוכחות המהגרים וסיפקו להם מרחבים של הכרה והשתתפות, אך לא הגנו עליהם מפני אובדן מעמד או גירוש. נציגי העיר היססו לנקוט עמדה ברורה בסוגיות הליבה והעדיפו להציג את פעולתם כהומניטרית ומעשית. לכן החברות העירונית הייתה משמעותית בחיי היום־יום אך שברירית מול סמכותה המשפטית של המדינה.
כיצד מדיניות מקומית יכולה ללחוץ על מדיניות לאומית?
כאשר עיר מפעילה שירותים ומכירה בפועל באוכלוסייה, המדינה נדרשת להגיב למציאות מוסדית שכבר נוצרה. בתחום החינוך, למשל, פרקטיקות עירוניות הביאו למשא ומתן על משאבים ועל הכרה בילדים כתלמידים לגיטימיים. הלחץ אינו מחייב עימות ישיר, משום שגם תקדים מקומי יכול לשנות בהדרגה את גבולות האחריות הלאומית.
מהי המשמעות הדמוקרטית של המקרה התל־אביבי?
המקרה מראה שהשתייכות פוליטית יכולה להיבנות מלמטה באמצעות שירותים, מוסדות מקומיים והתארגנות קהילתית, ולא רק באמצעות דרכון. הוא גם מדגים כיצד קבוצה המודרת מן האזרחות הלאומית יכולה לקבל קול ציבורי ולהפוך מנמען של פיקוח לנושא של זכויות ותביעות. עם זאת, דמוקרטיזציה מקומית נשארת חלקית כל עוד המדינה מחזיקה לבדה בכוח לקבוע מעמד ולסלק תושבים.
כיצד נאספו הראיות לטיעון על חברות עירונית?
החוקרות שילבו עבודת שדה, ראיונות עומק עם בעלי תפקידים בעיריית תל אביב־יפו וניתוח של פרוטוקולים ומסמכים מן הארכיון העירוני. החיבור בין מקורות אפשר להן לעקוב אחר השינוי בשפה, בסדר היום ובפרקטיקות המוסדיות לאורך זמן. הראיות מתארות תהליך פוליטי־ארגוני בעיר מסוימת ומסבירות את המנגנונים שיצרו אותו.
התקציר שלעיל הוא תקציר עצמאי בעברית, שנכתב בסיוע כלי בינה מלאכותית ובעריכה אנושית, על בסיס המאמר המקורי. הוא אינו תרגום רשמי של התקציר או של המאמר, אינו מטעם המחברים או כתב העת, ואינו מחליף קריאה במקור
עודכן לאחרונה: 6 באוגוסט 2026