כיצד בכירים בשירות הציבורי מתמודדים עם לחץ פופוליסטי?
32 ראיונות עם בכירים ובכירים לשעבר בשירות הציבורי בישראל חושפים רצף תגובות — מציות פסיבי, דרך הסתגלות מקצועית ובניית קואליציות, ועד עימות ישיר נדיר.
בכירים בשירות הציבורי בישראל נעו בין ציות, הסתגלות והתנגדות, אך התגובה השכיחה הייתה רכה וזהירה יותר מעימות חזיתי.
מדוע לחץ פופוליסטי על הביורוקרטיה מציב דילמה דמוקרטית?
המאמר שואל כיצד פקידים בכירים פועלים כאשר מנהיגים פופוליסטים מציגים אותם כחלק מאליטה ישנה המונעת את מימוש רצון העם. הוא מתמקד לא רק בפגיעה אפשרית באוטונומיה של השירות הציבורי, אלא גם בדרכים המעשיות שבהן בעלי התפקיד מנסים להמשיך לתכנן, לייעץ וליישם מדיניות.
נקודת המוצא היא שלתגובה הביורוקרטית עשויה להיות משמעות כפולה לדמוקרטיה. היא יכולה להגן על מקצועיות, חוקיות ובלמים מוסדיים, אך התנגדות של פקידים לא נבחרים יכולה גם לעורר שאלות לגיטימיות על כפיפותם להכרעת הדרג הנבחר.
כיצד מוגדר פופוליזם במחקר?
המחברים נשענים על הגדרה של פופוליזם כאידאולוגיה דקה המציגה את הפוליטיקה כעימות מוסרי בין ״עם טהור״ לבין ״אליטה מושחתת״. בהקשר המנהלי, מומחים, רגולטורים ויועצים משפטיים יכולים להיות מוצגים כמכשול בלתי־לגיטימי לרצון הרוב.
המחקר אינו מניח שכל מחלוקת בין שר לפקיד היא פופוליסטית. בראיונות נשאלו המשתתפים על תופעות קונקרטיות כמו רטוריקה מקטבת, פוליטיזציה והתקפות על שומרי סף, ורק אחר כך קושרו התיאורים למסגרת התאורטית.
כיצד נערך המחקר?
בין נובמבר 2020 לינואר 2025 נערכו 32 ראיונות עומק חצי־מובנים עם בכירים ובכירים לשעבר ממשרדי ממשלה, רגולטורים, גופי מטה ויחידות במשרד ראש הממשלה. המרואיינים כללו מנכ״לים וסמנכ״לים, יועצים משפטיים, ראשי סוכנויות ומנהלים מקצועיים ממגוון רחב של תחומי מדיניות.
הניתוח היה איכותני וקונסטרוקטיביסטי: החוקרים קידדו אמירות, השוו בין ראיונות וגיבשו קטגוריות חוזרות בלי לבדוק השערה כמותית שנקבעה מראש. לכן הממצאים מתארים תפיסות, חוויות ודפוסי פעולה מדווחים, ולא שיעורים מייצגים של כלל עובדי המדינה.
אילו לחצים תיארו המרואיינים?
המרואיינים תיארו שלושה אשכולות מרכזיים: שחיקה באמינות הביורוקרטיה, החלשת מומחיות מקצועית ופוליטיזציה גוברת של השירות הציבורי. לדבריהם, התקפות פומביות על ״המדינה העמוקה״ ועל שומרי סף הפכו בולטות יותר, ובחלק מן המקרים החלטות קצרות־טווח קיבלו עדיפות על תכנון וידע מצטבר.
הם הצביעו גם על מינויים המבוססים יותר על נאמנות, תחלופה מהירה בתפקידי מפתח ותלות רבה יותר של בכירים בדרג הפוליטי. אלה דיווחי המרואיינים ופרשנות החוקרים, ולכן אין לקרוא אותם כמדידה עצמאית של כל מינוי או החלטה בממשלה.
מהו רצף אסטרטגיות ההתמודדות שמציע המאמר?
הרצף נע מציות פסיבי בקצה אחד לעימות ישיר בקצה האחר. ביניהם מופיעים ציות למחצה, הימנעות, הסטת הכרעה, הישענות על מקצועיות ורוח יחידה, דיאלוג ופשרה, בניית קואליציות ופנייה מצומצמת לתקשורת.
הקטגוריות אינן טיפוסים קשיחים של אנשים, ופקיד עשוי לעבור ביניהן לפי הסוגיה, החוק, יחסי הכוח והמחיר האישי. תרומת המיון היא בהראותו שהתנהגות ביורוקרטית אינה בחירה בינארית בין נאמנות למרד, אלא סל של התאמות בעוצמות שונות.
מה ההבדל בין ציות פסיבי לציות למחצה?
בציות פסיבי הפקיד מיישר את שיקול דעתו עם הכיוון הפוליטי, לעיתים כדי לשמור על תפקידו או משום שהוא מאמץ את סדר היום. לפי הדיון במאמר, זו הייתה האסטרטגיה השכיחה ביותר, וחלק מן הבכירים הסתפקו בביצוע מצומצם בלי מעורבות פעילה בעיצוב מדיניות.
בציות למחצה נשמרת מטרה מקצועית אך היא מוצגת בשפה התואמת את העדפות השר, למשל באמצעות מסגור מחדש של תוכנית קיימת. זו הסתגלות אסטרטגית היכולה להציל מדיניות מועילה, אך היא עלולה גם לטשטש את ההבדל בין שיקול מקצועי לבין התאמה פוליטית.
כיצד פועלות הימנעות והסטת הכרעה?
הימנעות כוללת בחירה בתפקידים פחות חשופים, שמירה על פרופיל נמוך, התערבות מוקדמת לפני שהמחלוקת מתפרצת ולעיתים עיכוב מחושב עד לשינוי נסיבות. היא מפחיתה סיכון אישי ועימות, אך יכולה לדחות החלטות נחוצות ולצמצם את הקול המקצועי בדיוק כאשר הוא דרוש.
בהסטת הכרעה מועברת סוגיה רגישה לבכיר אחר, ליועץ המשפטי או לגוף פיקוח במקום להיאבק ישירות בשר. המהלך יכול להכניס בדיקת חוקיות וסמכות נוספת, אולם הוא עשוי גם לשמש דרך להתחמק מאחריות להכרעה.
כיצד מקצועיות, דיאלוג ופשרה משמשים להגנה מוסדית?
מרואיינים תיארו שימוש בנתונים, מחקר, מודלים סדורים וכללים ארגוניים כדי לחזק את משקל ההמלצה המקצועית. הם הזכירו גם הגנה על עובדים זוטרים מפני לחץ ישיר וטיפוח זהות ארגונית המדגישה חוקיות, אמינות ורציפות.
דיאלוג ופשרה ביקשו למצוא דרך חוקית ושוויונית לקדם יעד פוליטי בלי לוותר על עקרונות מקצועיים. המאמר אינו מניח שכל פשרה רצויה, אלא מראה כיצד גמישות פרוצדורלית יכולה להיות גם מנגנון הישרדות וגם נקודה שבה סטנדרטים נשחקים.
מתי נבנות קואליציות ומתי מופיע עימות ישיר?
חלק מן הבכירים תיארו בריתות עם יחידות אחרות ועם גופי פיקוח כדי להציב גבול לחריגה מסמכות או לשמר פתרון זמני עד חילופי הנהגה. פנייה לתקשורת והדלפת מידע הופיעו במידה מצומצמת בלבד, ורוב המרואיינים ראו בהן צעדים עתירי סיכון.
עימות גלוי והתפטרות תוארו כחריגים, בעיקר כאשר דרישה נתפסה כמנוגדת לחוק, למסגרת התקציב או לאתיקה יסודית. איש מן המרואיינים לא דיווח על חבלה מכוונת מצדו או על חבלה שראה אצל עמיתים, ולכן אין בסיס לתאר את השירות הציבורי שנחקר כמפעיל התנגדות מחתרתית רחבה.
מדוע המחברים מכנים את התגובה הישראלית רכה?
בהשוואה למקרים מן הספרות על ברזיל וארצות הברית, המרואיינים בישראל תיארו פחות חבלה ופחות עימות אגרסיבי ויותר ציות, ריכוך והסתגלות. ״רכה״ אינה פירושה שלא הייתה התנגדות, אלא שההתנגדות הייתה לרוב עקיפה, מקצועית ומוגבלת.
המחברים אינם מציעים הסבר מוכח יחיד לריסון הזה. הם מעלים אפשרויות כגון מסורת של ממלכתיות, חשש מפגיעה בקריירה, חולשת התמיכה הציבורית בהתנגדות פקידותית ושינויים בתנאי הכהונה של בכירים, ומציגים אותן כהשערות למחקר נוסף.
כיצד אי־יציבות פוליטית עשויה להשפיע על ההתמודדות?
תחלופה תכופה של שרים ומינויים פוליטיים יכולה לעודד פקידים להימנע מעימות ולהמתין לשינוי הבא. לפי פרשנות המחברים, כאשר גם השר וגם הביורוקרט מצפים לכהונה קצרה, לשניהם יש פחות תמריץ להשקיע ברפורמה ארוכת טווח או במאבק מוסדי ממושך.
המחיר האפשרי הוא תרבות של פסיביות ובינוניות שבה בעיות גדולות אינן מקבלות מענה שיטתי. זהו מנגנון פרשני העולה מן המקרה ולא אומדן סיבתי, ולכן נדרש מחקר המשווה תקופות ומדינות בעלות רמות שונות של יציבות.
מהו המתח הדמוקרטי בין משילות לעצמאות מקצועית?
בדמוקרטיה הדרג הנבחר מוסמך לקבוע מדיניות, ושירות ציבורי אינו רשאי להחליף אותו על בסיס העדפה אישית. באותה עת, החלטה דמוקרטית נשענת על שירות המספק מידע אמין, פועל לפי חוק ושומר על יכולת מוסדית שאינה נעלמת עם כל ממשלה.
המאמר מראה מדוע אין כלל פשוט שלפיו כל ציות הוא דמוקרטי וכל התנגדות מגינה על הדמוקרטיה. השאלה היא אם הפעולה שומרת על חוקיות, אחריותיות ומקצועיות תוך כיבוד הסמכות הפוליטית, או אם היא הופכת לנאמנות אישית, שרירותיות או חתירה לא־לגיטימית.
מהן מגבלות המחקר?
זהו מחקר מקרה איכותני של 32 בכירים בישראל, מדינה קטנה וצעירה בעלת משטר פרלמנטרי והקשר ביטחוני ופוליטי ייחודי. המדגם רחב מבחינת משרדים, אך אינו סקר מייצג ואינו מאפשר לחשב כמה פקידים נוקטים בכל אסטרטגיה.
הראיונות מכסים תקופה ארוכה ורוויית אירועים, וחלקם נערכו לפני 7 באוקטובר 2023 וחלקם אחריו. המחברים מזהירים שאין להניח שהדפוסים חלים על מדינות גדולות, משטרים נשיאותיים או שכבות אחרות של השירות הציבורי בלי בדיקה השוואתית.
היכן אפשר לקרוא את המאמר המלא?
המאמר פורסם בגישה פתוחה וברישיון CC BY-NC בכתב העת Governance, והפרטים הביבליוגרפיים זמינים בעמוד ה-DOI. גרסת המו״ל המלאה ששימשה לסיכום זמינה גם כקובץ שהעלה אחד המחברים.
בקריאה במקור כדאי להבחין בין ציטוטי המרואיינים, הקטגוריות שנבנו בניתוח והסברי המחברים להבדל בין ישראל למקרים אחרים. ההבחנה הזאת שומרת על הגבול בין ראיות איכותניות, פרשנות והשערות להמשך מחקר.
התקציר שלעיל הוא תקציר עצמאי בעברית, שנכתב בסיוע כלי בינה מלאכותית ובעריכה אנושית, על בסיס המאמר המקורי. הוא אינו תרגום רשמי של התקציר או של המאמר, אינו מטעם המחברים או כתב העת, ואינו מחליף קריאה במקור
עודכן לאחרונה: 21 ביולי 2026