מתי כלכלנים בשירות המדינה נוטים לתפיסת תפקיד טכנוקרטית?
סקרי עובדי משרדי הממשלה בנורווגיה מראים שהכשרה בכלכלה לבדה אינה מספיקה: ההבדל מול בעלי השכלה אחרת מופיע בעיקר במשרד האוצר ובדרגים מנהליים בינוניים וגבוהים.
כלכלנים אינם טכנוקרטיים יותר בכל מקום; הנטייה מתחזקת בעיקר כשהכשרה מקצועית נפגשת עם סמכות משרד האוצר או עם דרג מנהלי גבוה.
מהי תפיסת תפקיד טכנוקרטית?
המחברים מגדירים טכנוקרטיה לא רק כהעסקת מומחים, אלא כתפיסת תפקיד המייחסת למדע ולידע מקצועי מעמד מרכזי בהכרעה. לתפיסה מצטרפים העדפה לקבלת החלטות בידי בעלי מומחיות וסובלנות נמוכה יותר למיקוח ולמחלוקת מפלגתית.
ההגדרה עוסקת באופן שבו פקיד מבין את תפקידו, ולא בהכרח בהתנהגות שאפשר לצפות בה מבחוץ. אדם יכול לתת משקל רב לראיות ועדיין לכבד הכרעה פוליטית, ולכן המחקר דורש צירוף של כמה רכיבים ולא מזהה מקצועיות כשלעצמה עם טכנוקרטיה.
מדוע להתמקד דווקא בכלכלנים?
כלכלנים ממלאים תפקיד מרכזי בתקצוב, ברגולציה, בהערכת חלופות ובייעוץ לממשלות. הספרות מתארת לעיתים את הכשרתם ככזו המדגישה מודלים כלליים, יעילות ופתרונות הניתנים להצגה כמדעיים.
עם זאת, ייחוס עמדה אחידה לכל בעלי המקצוע עלול לבלבל בין חינוך לבין מקום עבודה וכוח מוסדי. המחקר נועד לבדוק אם ההבדל אכן קיים, והאם משרד, הרכב מקצועי ודרג מנהלי משנים אותו.
מדוע נורווגיה היא זירה תובענית לבדיקת הטענה?
נורווגיה היא דמוקרטיה קונסנסואלית בעלת פוליטיקה המדגישה פשרה ושירות מדינה מבוסס־כישורים. אם גם בסביבה כזאת מופיעה נטייה טכנוקרטית, אין צורך במשטר לא־דמוקרטי כדי שהמתח בין מומחיות לפוליטיקה יתעורר.
מן הצד האחר, המוסדות הנורווגיים עשויים לרסן ביטויים קיצוניים של אליטיזם או אנטי־פוליטיקה. לכן המקרה מספק בדיקה חשובה אך אינו מבטיח שהעוצמות והדפוסים יהיו זהים במדינות אחרות.
כיצד נאספו הנתונים?
המחקר מאחד שלושה סקרים רחבים של עובדי משרדי הממשלה שנערכו ב-1996, ב-2006 וב-2016. במסד המאוחד 5,678 משיבים: 1,482 בגל הראשון, 1,874 בשני ו-2,322 בשלישי.
שאלת ההשכלה נענתה בידי 4,683 משיבים, ומתוכם 840 דיווחו על תואר מתקדם בכלכלה. שיעור הכלכלנים בקרב העונים לשאלה היה 17.94%, והוא היה יציב למדי בשלושת הגלים.
כיצד נמדדה טכנוקרטיה בסקר?
שלושה פריטי סקר מייצגים את המשקל שניתן לשיקולים מדעיים ומקצועיים, את היחס לאותות מן הדרג הפוליטי ואת היחס לבעלי עניין. לאחר כיוונון הסולמות, הם משמשים למדידת מומחיות, אנטי־פוליטיקה ואליטיזם.
המחברים בונים מדד ממוצע ומדד מרוכב מחמיר יותר, שבו דגש מעל הממוצע על מומחיות חייב להופיע יחד עם אחד או שניים מן הרכיבים האחרים. שימוש בשני המדדים בודק אם התוצאות תלויות בדרך אחת בלבד לחבר את המושג.
אילו הקשרים ארגוניים נבדקו?
המשתנה הראשון הוא עבודה במשרד האוצר, מוסד מרכזי בעל סמכות תקציבית ותפקיד רוחבי כלפי שאר הממשלה. השני הוא שיעור הכלכלנים בכל משרד, שנע במדגם בין כ-2.4% לכ-53.7% ומשקף את צפיפות הקבוצה המקצועית.
המשתנה השלישי הוא דרג מנהלי בסולם של ארבע רמות, מיועץ או יועץ בכיר ועד מנכ״ל ומעלה. ההשערה היא שמקצוע ישפיע יותר כאשר הארגון נותן לו לגיטימציה וכאשר לבעל המקצוע יש מעמד שמאפשר לתפיסותיו להיכנס להכרעה.
כיצד נערך הניתוח הסטטיסטי?
המחברים משתמשים ברגרסיות OLS ומדווחים שגיאות תקן חסינות, תוך בקרה לגל הסקר. המודלים כוללים אינטראקציות נפרדות בין השכלה בכלכלה לבין משרד האוצר, שיעור הכלכלנים במשרד והדרג המנהלי.
בקרות נוספות כוללות ותק במשרדים, מגדר והאם משימתו העיקרית של העובד היא ניתוח ותקציב. גיל אינו נכלל לצד ותק בשל מתאם גבוה ביניהם, והבחירה מצמצמת בעיית חפיפה אך אינה פותרת את כל אפשרויות הסלקציה.
האם כלכלנים טכנוקרטיים יותר בממוצע?
במודלים הבסיסיים נמצא קשר חיובי קטן בין השכלה בכלכלה לבין שני המדדים הטכנוקרטיים. כלומר, במבט מאוחד כלכלנים נוטים מעט יותר לשילוב של מומחיות, אליטיזם וריחוק מפוליטיקה מפלגתית.
אולם האפקט הממוצע מסתיר הבדלים גדולים בין מקומות ותפקידים. הניתוח המותנה מראה שאין בסיס לתיאור כל הכלכלנים בשירות המדינה כקבוצה טכנוקרטית אחידה.
מה מיוחד במשרד האוצר?
בקרב עובדי משרד האוצר ההשכלה הכלכלית קשורה באופן חיובי ומובהק יותר לתפיסת תפקיד טכנוקרטית. המשרד מרכז מומחיות כלכלית וסמכויות רוחב, ולכן השפה המקצועית והעמדה הארגונית יכולות לחזק זו את זו.
כאשר מוציאים מן המדגם את עובדי משרד האוצר, השפעת ההכשרה הכלכלית נעשית בלתי מובהקת או מובהקת רק ברמת 10%. מכאן שהאפקט הממוצע אינו תכונה של התואר בלבד, אלא נובע במידה רבה מן המפגש עם מוסד מסוים.
האם ריכוז כלכלנים במשרד יוצר תרבות טכנוקרטית?
במדגם המלא נמצאה אינטראקציה חיובית בין הכשרה בכלכלה לבין שיעור הכלכלנים במשרד בשני המדדים. ממצא ראשוני זה תואם אפשרות שקבוצה מקצועית גדולה מחזקת נורמות משותפות ולגיטימציה לסגנון הכרעה מסוים.
אולם לאחר הוצאת משרד האוצר האינטראקציה אינה מובהקת ואף נעשית שלילית באחד המדדים. המחברים דוחים אפוא את ההשערה העצמאית על צפיפות מקצועית ומייחסים את התוצאה הראשונית בעיקר למעמדו החריג של משרד האוצר.
כיצד הדרג המנהלי משנה את התמונה?
האינטראקציה בין השכלה בכלכלה לדרג מנהלי חיובית ומובהקת בשני מדדי הטכנוקרטיה. בתרשימי האפקט השולי ההבדל בין כלכלנים לאחרים מופיע בדרגים 2–4, ואינו מופיע בדרג הנמוך ביותר.
התוצאה נשמרת גם לאחר הוצאת עובדי משרד האוצר, ולכן אינה רק ביטוי לארגון אחד. היא מציעה שהשכלה מקצועית מקבלת משמעות פוליטית־מנהלית חזקה יותר ככל שלפקיד יש סמכות, נראות וגישה למוקדי הכרעה.
מה מלמד השילוב בין השכלה, ארגון ומעמד?
המאמר דוחה הסבר פשטני שלפיו לימודי כלכלה מטמיעים באופן אוטומטי השקפה טכנוקרטית שנשארת קבועה בכל תפקיד. הוא מציע לראות בזהות המקצועית משאב שהסביבה הארגונית יכולה להפעיל, לתגמל או לרסן.
משרד בעל סמכות רוחבית ודרג בכיר נותנים לבעל המקצוע הן ביטחון בזהותו והן יכולת להשפיע. כך הטכנוקרטיה נוצרת בצומת שבין רעיונות מקצועיים למבנה כוח, ולא רק בתוך כיתת הלימוד.
מהו המתח הדמוקרטי שמעלה המחקר?
ממשלה זקוקה לידע מקצועי כדי להעריך עלויות, סיכונים ותוצאות, והחלשת מומחיות יכולה לפגוע באיכות המדיניות. אך כאשר הכרעה ערכית מוצגת כפתרון מדעי יחיד, הציבור ונבחריו עלולים לאבד מרחב לגיטימי לבחור בין מטרות מתחרות.
הממצא על משרד האוצר ועל דרגים בכירים חשוב משום ששם תפיסת התפקיד יכולה להתחבר לכוח ממשי. אחריותיות דמוקרטית דורשת אפוא מומחיות חזקה לצד שקיפות בהנחות, מגוון מקצועי וגבול ברור בין ייעוץ לבין הכרעה פוליטית.
מהן מגבלות המחקר?
הנתונים תצפיתיים ומבוססים על תשובות לסקר, ולכן אינם מוכיחים שהשכלה גורמת לעמדה או שהארגון משנה אותה. אנשים בעלי נטיות מסוימות עשויים לבחור בכלכלה, במשרד האוצר או במסלול קידום בכיר.
כשליש מן המשיבים ב-2016 לא ענו לשאלת ההשכלה, והסיווג אינו מבחין בין רמות או סוגים שונים של הכשרה כלכלית. נוסף על כך, תפיסת תפקיד מדווחת אינה זהה להתנהגות בהחלטה קונקרטית, והמקרה הנורווגי אינו מייצג אוטומטית שירותי מדינה אחרים.
אילו צעדים מוסדיים אפשר לשקול בזהירות?
המחברים מציינים שמי שמבקש לצמצם כוח־יתר של מוסדות מומחים צריך להתייחס גם לסמכויות הארגון וגם להרכב המקצועי שלו. גיוס בעלי הכשרות מגוונות, חשיפת הנחות מקצועיות ושילוב נקודות מבט יכולים להרחיב את הדיון בלי לוותר על איכות אנליטית.
המאמר אינו בודק רפורמה מסוימת ואינו ממליץ להחליש את משרד האוצר או להדיר כלכלנים. תרומתו היא להראות שמדיניות כוח אדם ומבנה סמכויות פועלים יחד, ולכן שינוי באחד מהם בלבד עשוי שלא לשנות את האוריינטציה המוסדית.
היכן אפשר לקרוא את המאמר המלא?
פרטי המאמר שפורסם זמינים בעמוד ה-DOI. הטקסט המלא ששימש לסיכום זמין כקובץ מלא שהעלה אחד המחברים.
בקובץ מופיעים ה-DOI, פרטי כתב העת ורישיון CC BY-NC-ND, והוא תואם לגרסה שפורסמה. לצורך ציטוט יש להשתמש בפרטי Governance, כרך 35, גיליון 1, עמ׳ 233–257.
התקציר שלעיל הוא תקציר עצמאי בעברית, שנכתב בסיוע כלי בינה מלאכותית ובעריכה אנושית, על בסיס המאמר המקורי. הוא אינו תרגום רשמי של התקציר או של המאמר, אינו מטעם המחברים או כתב העת, ואינו מחליף קריאה במקור
עודכן לאחרונה: 22 ביולי 2026